Abgeschickt von rolf am 21 Januar, 2006 um 17:14:42
Antwort auf: aus einem argy-schriftsatz der Art. 25 des Regelungsentwurfs der International Law Commission zur Staatenverantwortlichkeit von rolf am 21 Januar, 2006 um 15:52:18:
Für das Vorliegen von Zweifeln i.S.d. Art. 100 Abs. 2 GG kommt es nicht auf die rechtliche Einschätzung des Gerichts an, sondern es ist eine ausschließlich objektive Betrachtung anzustellen. Eine Vorlage nach Art. 100 Abs. 2 GG ist bereits dann geboten, wenn ein Gericht bei der Prüfung der Frage, ob und gegebenenfalls mit welcher Tragweite eine allgemeine Regel des Völkerrechts gilt, objektiv auf ernstzunehmende Zweifel stößt, nicht nur dann, wenn es selbst Zweifel hat (BVerfGE 64,1,14, Anlage B 10).
Diese Voraussetzungen sind vorliegend bereits durch den Inhalt der vorgelegten Gutachten, auf die wir Bezug nehmen und die wir zum Gegenstand unseres Vorbringens machen, erfüllt. Soweit das Gericht nicht die Klage als derzeit unbegründet abweist, ist das Verfahren jedenfalls bis zur Entscheidung der anhängigen Verifikationsverfahren durch das Bundesverfassungsgericht von Verfassungs wegen zwingend geboten.
VI. Staatsnotstand im Völkerrecht
Die von der Beklagten erhobene Einrede des Staatsnotstands ist geltendes Völkergewohnheitsrecht im Sinne von Art. 25 GG und daher von nationalen Gerichten in jedem Gerichtsverfahren zu beachten. Die Einrede des Staatsnotstands schließt derzeit eine Verurteilung der Beklagten aus.
5. Staatsnotstand völkergewohnheitsrechtlich anerkannt
Es ist völkergewohnheitsrechtlich anerkannt und unbestritten, dass ein Notstand die Rechtswidrigkeit einer nicht in Einklang mit einer Verpflichtung stehenden Handlung ausschließt.1
Die völkergewohnheitsrechtlich anerkannten Voraussetzungen eines Staatsnotstandes sind in Art. 25 des Regelungsentwurfs der International Law Commission zur Staatenverantwortlichkeit formuliert.
1 Vgl. die jüngere Rechtsprechung des IGH, Urteil vom 29. September 1997, No. 92, Ungarn ./. Slowakei; ferner Herdegen, Völkerrecht, § 59, Rz. 3 ff.; Meinhard Schröder, in: Graf Vitzthum, Völkerrecht, 6. Abschnitt, Rz. 27; Seidl-Hohenveldern, Völkerrecht, Rz. 1674: aus dem ausländischen Schrifttum: Brownlie, Principles of Public International Law, S. 468; Dailler/Pellet, Droit international public, S. 760; Malanczuk, International Law, S. 256; Shaw, International Law, S. 560
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Nach dem klaren Wortlaut des Art. 25 des Regelungsentwurfs zur internationalen Staatenverantwortlichkeit (im Folgenden „ILC-Entwurf') der Völkerrechtskommission der Vereinten Nationen ist die von einem Staat getroffene Maßnahme zur Abwehr einer Gefahr für wichtige Staatsinteressen nicht rechtswidrig:
„ /. Necessity may not be invoked by a State as a groundfor precluding the wrongfülness ofan act not in conformity with an international Obligation ofthat State unless the act:
(a) Is the only way for the State to safeguard an essential
interest against a grave and imminentperil; and
(b) Does not seriously impair an essential interest of the
State or States towards which the Obligation exists, or of the
international Community as a whole.
2. In any case, necessity may not be invoked by a State as a groundfor precluding wrongfülness if:
(a) The international Obligation in question excludes the
possibility ofinvoking necessity; or
(b) The State has contributed to the Situation of necessity. "
Die deutsche Übersetzung (durch den Unterzeichner) lautet:
„1. Auf den völkerrechtlichen Notstand kann sich ein Staat zum Ausschlnss der Rechtswidrigkeit eines im Widerspruch zu seinen internationalen Verpflichtungen stehenden Handelns nur berufen, wenn:
(a) es sich um die einzige Möglichkeit des Staates zum
Schutz wichtiger Interessen gegen eine schwere und nahe
bevorstehende Gefahr handelt, und
(b) nicht ein wichtiges Interesse einzelner oder mehrerer
Staaten, denen gegenüber die Verpflichtung besteht, oder der
gesamten Staatengemeinschaft beeinträchtigt.
2. Ein Staat kann sich nicht auf den völkerrechtlichen Notstand als Rechtfertigungsgrund berufen, falls:
(a) Die internationale Verpflichtung eine Berufung auf den
völkerrechtlichen Notstand nicht zulässt; oder
(b) der Staat die Entstehung des Notstands mitverursacht
hat "
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Die Voraussetzungen des völkerrechtlichen Staatsnotstandes lassen sich anhand des ILC-Entwurfs wie folgt zusammenfassen:
• Der Staatsnotstand muss durch ein wichtiges Staatsinteresse hervorgerufen
sein.
• Dieses Staatsinteresse muss durch eine schwere und unmittelbar
bevorstehende Gefahr bedroht seul
• Die fragliche Handlung muss das einzig mögliche Mittel zum Schutz dieses
essentiellen Interesses sein und darf kein wichtiges Literesse des Gläubigers in
ernster Weise beeinträchtigen.
• Der notleidende Staat darf den Staatsnotstand nicht selbst herbeigeführt haben.
VÖlkergewohnheitsrecht entsteht unter anderem aus einer allgemeinen, als Recht anerkannten Übung der Staaten (Opinio Juris) (siehe Artikel 3S(b) des IGH-Statuts, Anlage B 12). Die Entstehung von Völkergewohnheitsrecht setzt also — per definitionem - eine Kodifizierung nicht voraus.
6. Zahlungsfähigkeit als geschütztes Staatsinteresse gem. Art. 25 ILC-Entwurfanerkannt
Die Zahlungsfähigkeit ist ein geschütztes Staatsinteresse im Sinne des Art. 25 ILC-Entwurf. Dies ergibt sich aus der einschlägigen und unten dargestellten Rechtsprechung internationaler Gerichte, Äußerungen von Gelehrten des Völkerrechts und den Erläuterungen der International Law Commission zu Art. 25. Da Art. 25 ILC-Entwurf nicht an die Verletzung, sondern die unmittelbare Gefährdung eines geschützten Staatsinteresses anknüpft, ist die drohende Zahlungsunfähigkeit eines Staates eine Fallgruppe im Rahmen der völkerrechtlichen Notstandsdoktrin.
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Die Zuordnung der Zahlungsfähigkeit als Staatsinteresse im Sinne des Art. 25 ILC-Entwurf wurde beispielsweise von der International Law Association bestätigt; in deren 63. Konferenz wurde folgendes festgestellt:"
.2
„Nach dem Völkerrecht wird die Unfähigkeit eines Schuldners zur Begleichung von Auslandsschulden normalerweise nach den Regeln des Notstands zu betrachten sein."
„Es gibt beachtliche Stützen für eine Regel,, die anerkennt, dass das Unvermögen eines Staates, seine Auslandsschulden zu begleichen, gewisse rechtliche Konsequenzen für die ursprüngliche Verpflichtung entfaltet. Entscheidungen internationaler Gerichte und Arbeiten der International Law Commission zeigen auf, dass ein Staat nicht rechtswidrig handelt, wenn er es wegen einer Notstandslage versäumt, seine Schulden zu begleichen."
„Es entspricht allgemeinen Prinzipien des Völkerrechts anzunehmen, dass die Verpflichtung gegenüber einem ausländischen privaten Gläubiger normalerweise nicht strenger konzipiert wird als eine entsprechende Verpflichtung gegenüber einem anderen Staat."
„Die Wirkung des Notstands beschränkt sich auf die Aufschiebung der Zahlungsverpflichtung; anschließend lebt die Zahlungspflicht wieder auf."
Im Bericht der Völkerrechtskommission der Vereinten Nationen über deren 32. Sitzung heißt es auf Seite 35ff:
"In der völkerrechtlichen Praxis findet man zahlreiche Fälle, in denen sich ein Staat auf eine Notstandssituation berufen hat (gleichgültig, ob er sich zu ihrer Beschreibung eben dieses Begrijfes oder eines Anderen bediente, wie z, B, höhere Gewalt oder „Selbstverteidigung"), um ein Verhalten zu rechtfertigen, das nicht im Einklang mit einer ihm international obliegenden - Verpflichtung steht. [...]"
Beweis: Bericht der Völkerrechtskommission der Vereinten Nationen,
- Anlage B 13, Seiten 35ff. -.
Weiter wird dort ausgeführt, dass die Mehrzahl der Kornmissionsmitglieder die Bedeutung der Fälle anerkannte, in denen Staaten aus Gründen des Notstandes sich nicht im Einklang mit ihren Verpflichtungen verhielten.
2 The International Law Association, Report of the Sixty-third Conference, S. 20 ff.
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Dabei wurden ausdrücklich auch die Zurückweisung oder Aussetzung internationaler Zahlungsverpflichtungen als Beispiele angeführt.
Beweis: wie vor.
Wohl bekanntestes Beispiel der richterlichen Anwendung des Staatsnotstands ist der Russian Indemnity Fall. Die Osmanische Regierung berief sich als Rechtfertigung für den Zahlungsaufschub ihrer Verbindlichkeiten an die russische Regierung u. a. auf die Tatsache, dass sie sich in einer äußerst schwierigen Finanzlage befand, die sie als „höhere Gewalt" beschrieb, die jedoch wohl eher einem Notstand entsprach. Der zuständige Haager Schiedsgerichtshof führte in seinem Urteil vom 11. November 1912 aus:
„Die Einrede der höheren Gewalt, wie sie zunächst geltend gemacht wurde, ist sowohl im Völkerrecht als auch im Privatrecht vertretbar; das Völkerrecht muss sich an politische Notlagen anpassen. Die Regierung des Russischen Reiches erkennt ausdrücklich an, [...] dass die Verpflichtung eines Staates zur Umsetzung von Abkommen eingeschränkt ist, „ wenn die unmittelbare Existenz des Staates bedroht ist, wenn die Einhaltung der internationalen Pflicht [...] selbstzerstörerisch ist."
Im zu entscheidenden Fall betrugen die Schulden des Osmanischen Reiches lediglich 6 Mio. Francs, weshalb das Gericht eine Bedrohung für die Existenz oder die innenpolitische und außenpolitische Situation des Osmanischen Reiches ablehnte.
Ebenfalls bekannt ist die Entscheidung des Ständigen Internationalen Gerichtshofs im Rechtsstreit um Serbisch-kroatisch-slowenische Schuldverschreibungen, die an private Anleger in Frankreich ausgegeben worden waren.3 Der Schuldnerstaat erfüllte nicht die fälligen Zahlungsansprüche und berief sich zur Rechtfertigung der Zahlungseinstellung vor dem Ständigen Internationalen Gerichtshof auf eine ,/orce majeure". Die Einrede der force majeure entsprach inhaltlich der Berufung auf einen Staatsnotstand nach heutigem Völkergewohnheitsrecht.
3 P.C.I.J., Series C, No. 16-IIL, Seite 462ff.
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Die Einrede begründete der Schuldnerstaat mit einem gegen ihn geführten Krieg, der die finanzielle Belastung des Staates bereits erheblich beanspruchte. Nach den Angaben des Schuldnerstaats war es in dieser Situation unmöglich, die fälligen Schulden zu bezahlen, ohne das Finanzsystem des Staates ernsthaft in Gefahr zu bringen. Die Klägerseite und das Gericht hielten die Einrede generell für geeignet, um die ausbleibende Erfüllung der Zahlungsverbindlichkeiten zu rechtfertigen. Im konkreten Fall ging das Gericht jedoch davon aus, dass die Funktion des Finanzsystems des Staates durch die Bezahlung der fälligen Schulden nicht gefährdet worden wäre.4
Weiter heißt es im Kommissionsbericht für die Zahlungseinstellung bezüglich Schulden eines Staates gegenüber ausländischen Privatpersonen:
"Eine solche Handlung würde auf den ersten Blick eine Verletzung internationaler Pflichten [des Staates] darstellen und einen internationalen Anspruch begründen. [...] Die Südafrikanische Regierung schloss jedoch nicht die Möglichkeit aus, dass eine derartige Zurückweisung eine gerechtfertigte Handlung sei. [...] Wenn ein Staat durch nachteilige Umstände jenseits seiner Kontrolle tatsächlich in eine Situation gerät, in der er nicht sämtlichen Verbindlichkeiten und Verpflichtungen nachkommen kann, so befindet er sich geradezu in einer Notlage. Er wird nun seine Verpflichtungen nach Rang ordnen und zunächst Vorkehrungen für jene treffen müssen, die von größerem Belang sind. So kann nicht von einem Staat erwartet werden, in dem Maße seine Schulen, Universitäten und Gerichte zu schließen, seine Polizeikräfte zu entlassen und seine öffentlichen Aufgaben zu vernachlässigen, dass die Bevölkerung Chaos und Anarchie ausgesetzt wird, nur um das Geld bereitzustellen, mit dem er seine Darlehensgeber, sei es ausländische oder inländische, befriedigt. Für das, was von einem Staat zumutbar erwartet werden kann, gibt es gleichermaßen Grenzen wie bei einer Privatperson."
Angesichts der eingegangenen Antworten stellte der Vorbereitungsausschuss in den für die Konferenz erarbeiteten Diskussionsgrundlagen für die Aussetzung bzw. Modifizierung der Bedienung einer Schuld fest:
4 P.C.I.J, Series A, Nos. 20/21, Seite 39.
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"Ein Staat ist verantwortlich, wenn er ohne Zurückweisung einer Schuld die Bedienung selbiger durch eine gesetzgebende Handlung gänzlich oder teilweise aussetzt oder modifiziert, es sei denn, er wird durch finanziellen Notstand zu dieser Vorgehensweise gezwungen."
Beweis: wie vor
Dieser Grundsatz war auch maßgeblich im Streit zwischen Belgien und Griechenland (Societe Commerciale de Belgique). Der griechische Staat war verurteilt worden, seine Schulden bei einer belgischen Firma zu begleichen. Da die Zahlung nicht veranlasst wurde, beantragte die belgische Regierung beim Ständigen Internationalen Gerichtshof die Feststellung, dass die griechische Regierung mit der Ablehnung der Umsetzung der Urteile ihre internationalen Verpflichtungen verletze. Die griechische Regierung führte an, dass ihr bisheriges Versäumnis, den Schiedssprüchen nachzukommen, nicht durch mangelnde Bereitschaft, sondern durch die ernste Haushalts- und Finanzlage des Landes bedingt war. Sie erklärte, dass die öffentliche Ordnung und soziale Ruhe, für deren Schutz sie zuständig sei, in Folge der Umsetzung des Urteils gestört, zumindest aber die ordentliche Wahrnehmung der öffentlichen Aufgaben dadurch gefährdet oder ernsthaft beeinträchtigt werden könnte. Der Rechtsvertreter der griechischen Regierung, Herr Youpis, bekräftigte in einer während des Prozesses abgegebenen mündlichen Erklärung zunächst, dass vertragliche Verpflichtungen und Gerichtsurteile nach Treu und Glauben ausgeführt werden müssen. Er fuhr dann jedoch wie folgt fort:
„Nichtsdestotrotz treten bisweilen äußere Umstände jenseits jeglicher menschlichen Kontrolle ein, die es Regierungen unmöglich machen, ihre Pflicht gegenüber Gläubigern und dem Volk zu erfüllen; die Ressourcen des Landes reichen für die gleichzeitige Erfüllung beider Pflichten nicht aus. Es ist nicht möglich, die Schuld vollständig zu begleichen und zur selben Zeit dem Volk eine angemessene Regierung zu bieten und die für deren moralische, soziale und wirtschaftliche Entwicklung notwendigen Bedingungen zu sichern. Das schwierige Problem entsteht bei der Wahl zwischen den beiden Pflichten: Eine muss zu einem gewissen Grad der Anderen weichen: welche?
Lehrmeinungen und die Entscheidungen der Gerichte hatten demnach Gelegenheit, sich mit der Frage zu befassen...
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Lehrmeinungen räumen in diesem Fall ein, dass die Pflicht einer Regierung zur Sicherung der ordentlichen Wahrnehmung ihrer wesentlichen öffentlichen Aufgaben mehr Gewicht hat als die Zahlung ihrer Verbindlichkeiten. Kein Staat muss seinen finanziellen Verpflichtungen nachkommen bzw. in Gänze nachkommen, wenn dies die Wahrnehmung seiner öffentlichen Aufgaben gefährdet und zu einer ungeregelten Führung des Landes führt. In dem Fall, dass die Zahlung ihrer Schuld das wirtschaftliche Leben oder die Regierung geßhrdet, ist die Regierung nach Lehrmeinungen berechtigt, die Bedienung der Schuld auszusetzen oder gar zu reduzieren. [...] "
Die Völkerrechtskommission fasste den Vortrag zusammen und stellte fest, dass die Rechtswidrigkeit des Verhaltens eines Schuldnerstaates, der nicht seiner internationalen Verpflichtung nachkommt, dann nicht mehr ausgeschlossen wird, wenn die Notstandssituation nicht mehr gegeben ist, womit die Verpflichtung in Bezug auf die volle Schuld wieder aufleben würde.
Auch aus den Materialien zu Artikel 33 des Entwurfs der Völkerrechtskommission, der mit dem heutigen Artikel 25 des Regelungsentwurfs bedeutungsgleich ist, folgt, dass diese Norm gerade auch eine umfassende wirtschaftliche und soziale Notlage als Staatsnotstand erfassen will. Die dem Art. 33 ILC-Entwurf vorhergehenden Entwürfe hielten einen Staatsnotstand für gegeben, wenn das Überleben bzw. der Bestand des Staates auf dem Spiel steht. Der Autor des Art. 33 ILC-Entwurf und Special Rappateur des Entwurfs zur Staatenverantwortlichkeit, Roberto Agost erläutert in seinem Entwurf, dass nach ganz herrschender opinio juris der Staaten und der Rechtsprechung internationaler Gerichte inzwischen anerkannt sei, dass ein Notstand auch dann gegeben ist, wenn ein außergewöhnlich wichtiges Staatsinteresse bedroht ist. Eine Gefährdung des Bestands des Staates insgesamt sei nach der heutigen Völkerrechtsquellen nicht erforderlich. Die völkergewohnheitsrechtlichen Quellen sehen für bedrohte Staatsinteressen bewusst keine Kategorien vor, da abhängig von der jeweiligen Situation die Bedrohung jedes staatlichen Interesses grundsätzlich der Einrede des
5 Eigth Report On State Respoiisibility (A/CN.4/318/Add.5) vom 29. Februar 1980, f2,
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Staatsnotstands unterliegen kann. Anerkannte Beispiele für ein bedrohtes Staatsinteresse sei jedenfalls das Interesse am
- „political or economic survivaT, (am politischen oder wirtschaftlichen
Erhalt)
- „the continued functioning of its (seil, the State's) essential Services" (dem
Erhalt grundlegender staatlicher Leistungen) oder der
- „maintenance of internal peace" (Aufrechterhaltung der inneren Ordnung)
Angesichts der ganz überwiegend auf einer Zahlungskrise des Staates beruhenden Fälle des Staatsnotstandes in der völkerrechtlichen Praxis sah sich die Völkerrechtskommission sogar veranlasst in ihrem Kommentar zu Artikel 33 festzuhalten, dass
„obligations relating to the repayment of international debts are not, in international practice, the only obligations in connection with which circumstances bearing the marks of a , State of necessity' have been invoked to justify State conduet not in conformity with what was required."6
"Verpflichtungen zur Bezahlung internationaler Schulden sind in der völkerrechtlichen Praxis nicht die einzigen Verpflichtungen, für die Umstände, die als „Staatsnotstand" zu qualifizieren sind, gehend gemacht wurden, um einen Pflichtenverstoß zu rechtfertigen" [Übersetzung des Unterzeichners]
7. Unmittelbarkeit der Gefahr
Die finanzielle Notlage begründet einen Notstand, wenn hierdurch wichtige Staatsinteressen „schwer und unmittelbar" bedroht sind. „Unmittelbar" bedeutet in diesem Zusammenhang nicht zeitlich unmittelbar, sondern mit Sicherheit vorhersehbar. So heißt es in der Entscheidung Gabcikovo-Nagymaros Project, auf die auch die Völkerrechtskommission der Vereinten Nationen explizit Bezug nimmt:
Yearbook of the International Law Commission 1980 vol. II pt. 2 \ 13.
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,,That does not exclude ... that a 'peril' appearing in the long term might be held to be 'imminent' as soon as it is established, at the relevant point in tirne, that the realization of that peril, however far offit might be, is not thereby any less certain and inevitable."
„Das schließt nicht aus.... dass eine in ferner Zukunft erkennbare Gefahr als „unmittelbar" angesehen wird, sobald zum relevanten Zeitpunkt festgestellt werden kann, dass die Realisierung der Gefahr, sei sie noch so weit entfernt, nicht weniger sicher und unvermeidbar ist. [Übersetzung des Unterzeichners]
Ist die Unfähigkeit eines Staates zur Begleichung seiner Schulden' aufgrund einer verständigen Prognose hinreichend wahrscheinlich, so ist eine unmittelbare Gefahr im Sinne des Art. 25 ELC-Entwurfs gegeben. Grundlage einer solchen Prognose sind zunächst die zwingend erforderlichen laufenden Ausgaben des Staates für die Erhaltung staatlicher Funktionen, insbesondere der Versorgung der Bevölkerung. Zusätzlich hat der Staat seine hinsichtlich Fälligkeit und Höhe regermäßig bestimmbaren Verbindlichkeiten gegenüber Dritten zu erfüllen. Diesen Ausgaben stehen das Vermögen und die Einnahmen des Staates gegenüber, deren Schätzung naturgemäß mit gewissen Unsicherheiten behaftet ist. Die Gesamtschau der Zahlungsströme und der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen ermöglicht jedoch bereits in der Gegenwart die Prognose, ob der Staat in der Zukunft die erforderlichen Zahlungsmittel für die Erfüllung seiner inner- und außerstaatlichen Verpflichtungen besitzt, d.h. zahlungsfähig sein wird. Auf der Grundlage einer verständigen Prognose lässt sich diese Frage mit hinreichender Wahrscheinlichkeit beantworten. Das Staatsinteresse der Zahlungsfähigkeit ist daher „unmittelbar gefährdet", wenn der Staat nicht sowohl die für die Bevölkerung und die Erhaltung der Staatsfunktionen als auch die für den Schuldendienst erforderlichen liquiden Mittel kann, wenn er also nur die erstere oder die letztere Verpflichtung erfüllen kann,
Bei der Bestimmung der unmittelbaren Gefährdung der Zahlungsfähigkeit ist zu berücksichtigen, dass die Aussetzung des Schuldendienstes für den betreffenden Staat erhebliche Nachteile mit sich bringt, die die Gesamt läge weiter erheblich negativ beeinträchtigen. Die Aussetzung des
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